היטל השבחה בפינוי בינוי: ועדת הערר קבעה שהשיעור המופחת חל גם על שטחי מסחר ותעסוקה

עדכון מקצועי | משרד עורך דין נאור גלברג - מקרקעין, מיסוי והתחדשות עירונית

ביום 7.9.2026 נתנה ועדת הערר המחוזית לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז מרכז שתי החלטות פה אחד, שבהן התקבלו ארבעה עררים נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לוד. הוועדה קבעה כי שיעור היטל ההשבחה שקובעת רשות מקומית לפי סעיף 3א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ״ה-1965, מתייחס לייעוד המקרקעין במצב הנכנס, ולא לפילוח השימושים במצב היוצא. לכן שיעור אפס שנקבע באזור חל על מלוא ההשבחה שנוצרה מתכנית הפינוי והבינוי, ובכללה רכיבי המסחר והתעסוקה, ולא רק על רכיב המגורים. בשני התיקים בוטלו שומות ההשבחה ודרישות התשלום, ובאחד מהם דרישה של יותר משלושה מיליון שקלים.

מה עמד להכרעה

תכנית פינוי ובינוי כמעט אף פעם אינה מגורים בלבד. היא כוללת חזיתות מסחריות, שטחי תעסוקה, מבני ציבור ולעיתים קומות משרדים שלמות. השאלה שעמדה בפני ועדת הערר היא מה קורה לרכיבים האלה כאשר הרשות המקומית קבעה באזור שיעור היטל השבחה מופחת או אפס.

עמדת הוועדה המקומית לוד הייתה שסעיף 3א נוקט את הצירוף מקרקעין למגורים, ולכן השיעור המופחת מוגבל לרכיבי ההשבחה שמקורם במגורים. רכיבי המסחר והתעסוקה, לשיטתה, נשארים תחת משטר המס הרגיל של סעיף 3 לתוספת השלישית, כלומר מחצית ההשבחה. העוררים טענו שהפרשנות הזו מפצלת את התכנית לשני משטרי מס באותה תכנית עצמה, ושהיא אינה מתיישבת עם לשון החוק ועם התכלית שלשמה נחקק.

הרקע: מה השתנה בתיקון 133

עד לתיקון 133 לחוק, ההסדר של הפחתת היטל השבחה בהתחדשות עירונית פעל בדרך של צווים. סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, שנחקק בתיקון 20 משנת 1983, הסמיך את שר הבינוי והשיכון ואת שר הפנים להכריז בצו, בהסכמת הרשות המקומית, שלא תחול חובת תשלום השבחה במקרקעין למגורים ביישוב או בחלק ממנו. בשנת 2016 הוסיף תיקון 109, במסגרת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, הסמכה מקבילה להכריז בצו על היטל בשיעור 25 אחוזים במתחם פינוי ובינוי או במתחם להתחדשות עירונית.

תיקון 133, שנחקק במסגרת סעיף 36 לחוק התכנית הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022, התשפ״ב-2021, ביטל את מסלול הצווים והחליף אותו בהסדר סטטוטורי אחיד. סעיף 3א(א) קובע שיעור של רבע ההשבחה כברירת מחדל בתכנית פינוי ובינוי, וסעיף 3א(ב)(1) מאפשר לרשות מקומית לחלק את שטחה לאזורים ולקבוע בכל אזור שיעור של מחצית או שלא תחול בו חובת תשלום כלל. השיקולים שהחוק מונה לצורך החלוקה הם ערכי הקרקע, צפיפות יחידות הדיור הקיימת והצפויה וצורכי הפיתוח באותו אזור.

שיעורי היטל ההשבחה בתכנית פינוי ובינוי

סעיף 3א(ה) מגדיר אזור כשטח שגודלו לא יפחת מ-30 דונם, וקובע שהמועד הקובע הוא יום ל׳ בניסן התשפ״ב, 1 במאי 2022. קביעה של רשות מקומית חלה על כל תכנית פינוי ובינוי שהוגשה למוסד תכנון החל במועד הקביעה ועד תום חמש שנים מהמועד הקובע, כלומר עד 1 במאי 2027. זהו חלון זמן סגור, וכדאי לשים לב אליו כשבוחנים לוחות זמנים של תכנית שטרם הוגשה.

עיריית לוד קיבלה את החלטתה לפי סעיף 3א(ב) ביום 13.4.2022, והיא פורסמה ברשומות ביום 16.5.2022. ביום 9.11.2023 פורסם תיקון טעות בהודעה. בשני התיקים שנדונו נקבע באזור הרלוונטי שיעור היטל השבחה של אפס.

שני התיקים שהוכרעו

שני התיקים נדונו בפני אותה יושבת ראש, עו״ד מאיה אשכנזי, ובשניהם ניתנה ההחלטה פה אחד באותו יום. ההבדל ביניהם מלמד כמה רחבה ההשלכה: באחד מדובר בבעלי דירות שמוכרים, ובשני ביזם שמוציא היתר. הסכומים נעים בין עשרות אלפי שקלים למיליונים, אבל השאלה המשפטית זהה.

הנימוק שהוביל לתוצאה

הוועדה בחנה את לשון החוק ואת תכליתו, ומצאה שהצירוף מקרקעין למגורים אינו חד משמעי. הוא מופיע בסעיף 3א(א) ואינו מופיע בסעיף 3א(ב), שהוא הסעיף שמסמיך את הרשות המקומית לקבוע שיעורים שונים. הוועדה ציינה שקריאה שמבודדת את סעיף קטן (ב) מסעיף קטן (א) היא דחוקה, שכן (ב) פותח במילים על אף האמור בסעיף קטן (א).

הנקודה המכריעה נמצאת במקום אחר. עיון בסעיפי הפטור שבסעיף 19(ב)(1) עד (6) לתוספת השלישית מראה שהמחוקק מבחין בין מקרקעין המיועדים למגורים לבין מקרקעין המשמשים לבנייה למגורים. הצירוף מקרקעין למגורים מתייחס בסעיפים אלה לייעוד המקורי של המקרקעין, טרם ההליך התכנוני המשביח, ולא למצב שנוצר אחריו. כך גם נפסק בערר (דרום) 86121/09 הוועדה המקומית באר שבע נגד ג.ש ארז שירותים כלליים בע״מ ובעמ״נ (ב״ש) 9116-07-10 באותו עניין, שם נקבע שהפטור אינו חל על מקרקעין שיועדו למסחר במצב הקודם.

מהצד התכליתי, הוועדה נשענה על דברי ההסבר להצעת תיקון 133 ועל בג״ץ 5989/22 ע.ט. החברה להתחדשות עירונית לישראל (הגיבורים) בע״מ נגד שר הבינוי והשיכון, שם עמד כב׳ השופט חאלד כבוב על כך שמטרת ההסדר החדש הייתה להגביר את הוודאות ואת היציבות עבור כל הגורמים, ולהבטיח שהחלטת הרשות המקומית תישען על מאפייני האזור ולא על זהות הצדדים לפרויקט מסוים. פיצול ההשבחה לפי רכיבי שימוש, כך נקבע, יוצר אי ודאות בדבר עצם החיוב ושיעורו בזמן אמת, ומכביד על מימושן של תכניות פינוי ובינוי בניגוד לתכלית הזו.

לצד ההנמקה העיקרית הוסיפה הוועדה נימוק חלופי. גם אם מקבלים את עמדת הוועדה המקומית שנדרש שימוש למגורים בשני מצבי התכנון, במקרים שנדונו המגרשים מיועדים למגורים גם במצב החדש. באחד התיקים מדובר במגרשי תמורה בייעוד מגורים ד׳, שבהם זכויות הבנייה כוללות 32,648 מ״ר עיקרי למגורים לעומת 900 מ״ר עיקרי למסחר, כך שהשימושים המסחריים טפלים למגורים. הנימוק החלופי הזה חשוב לא פחות מהעיקרי, מפני שהוא זה שמגביל את היקף ההחלטה.

מה ההחלטות לא קובעות

החלטת ועדת ערר אינה הלכה מחייבת. היא מחייבת את הצדדים לאותו הליך, וערכה מעבר לכך הוא ערך פרשני. חשוב מזה, בשני מקרים קודמים שבהם ועדות ערר הגיעו לתוצאה דומה, בעניין תירוש במחוז צפון ובעניין קדמת היובל בירושלים, ההחלטות בוטלו בהסכמת הצדדים במסגרת ערעורים מינהליים לבית המשפט. משמעות הדבר היא שטרם נקבעה הלכה שיפוטית בסוגיה, ושהסוגיה עדיין פתוחה. הוועדה עצמה אמרה זאת במפורש.

מגבלה שנייה, ומעשית יותר, נוגעת לזהות הרשות המקומית. ההחלטות עוסקות בהחלטת עיריית לוד, שלא סייגה את קביעתה לשטחי מגורים בלבד. רשויות מקומיות אחרות ניסחו את החלטותיהן אחרת וקבעו במפורש שהשיעור המופחת לא יחול על שטחים שאינם למגורים. ועדת הערר ציינה שהחלטות אלה לא עמדו בפניה, שאינן בסמכותה, ושאין בהן כדי ללמד על פרשנות החלטת לוד. כלומר, אין כאן כלל גורף שחל על כל עיר בישראל. יש כאן פרשנות של סעיף 3א ושל נוסח החלטה מקומית מסוימת.

מגבלה שלישית היא הרכב השימושים. הנימוק החלופי נשען על כך שהמסחר טפל למגורים ביחס השטחים. פרויקט שבו רכיב התעסוקה הוא מרכיב עצמאי ומשמעותי בפני עצמו אינו בהכרח אותו מקרה.

הערה שמאית: שיטת הדלתא

בשתי ההחלטות בחרה הוועדה שלא להכריע בדרך שבה חישבה הוועדה המקומית את היטל ההשבחה בשיטת הדלתא, מפני שהתוצאה ייתרה זאת. עם זאת היא ציינה במפורש שהשימוש בשיטה הזו בנסיבות המקרים שלפניה מעורר קשיים לטעמה. מי שמנהל היום שומה נגדית או ערר בתיק שבו הוועדה המקומית עבדה בשיטת הדלתא צריך לשים לב לאמירה הזו, גם אם היא נאמרה באמרת אגב.

מה לבדוק במקרה קונקרטי

אם יש בידכם דרישת היטל השבחה בפרויקט פינוי בינוי שכולל שטחי מסחר או תעסוקה, אלה הבדיקות הראשונות:

1. האם הרשות המקומית קיבלה החלטה לפי סעיף 3א(ב). ההחלטה מתפרסמת ברשומות. בלעדיה חל שיעור ברירת המחדל של רבע ההשבחה, ואין דיון באזורים כלל.
2. מה בדיוק כתוב בהחלטה. זו הנקודה שמכריעה. האם היא מסייגת את השיעור המופחת לשטחי מגורים במצב היוצא, או שהיא נוקטת את לשון החוק בלבד. שני נוסחים אלה מובילים לתוצאות שונות.
3. באיזה אזור נמצא הנכס ומה השיעור שנקבע בו. ההחלטות מלוות במפה ובפירוט גושים וחלקות.
4. מה היה ייעוד המקרקעין במצב הנכנס. לפי ההנמקה העיקרית זהו הנתון הקובע, ולא פילוח השימושים בתכנית החדשה.
5. מה יחס השטחים העיקריים בין מגורים למסחר ולתעסוקה במצב היוצא. הנתון הזה מזין את הנימוק החלופי, והוא רלוונטי גם לשאלת זכויות הבנייה שנספרות בעסקה.
6. מתי הוגשה התכנית למוסד התכנון. קביעת הרשות חלה על תכניות שהוגשו ממועד הקביעה ועד 1 במאי 2027.
7. האם המועד להגשת ערר עדיין פתוח. ריכזנו את הצעדים ואת המועדים בצ׳קליסט הערר על היטל השבחה, ואת המסגרת הכללית במדריך היטל ההשבחה.

לבעלי דירות במתחם שנמצא בהליך, הנקודה המעשית היא שהיטל ההשבחה משפיע ישירות על התמורה הנטו. הרחבנו על כך במכירת דירה במתחם התחדשות עירונית ובבדיקת היזם לפני חתימה. ליזמים ולבעלי קרקע שמנהלים עסקת קומבינציה, שמתמודדים עם שאלת יום המכירה בעסקת קומבינציה או שבוחנים תביעת ירידת ערך לפי סעיף 197 באותו מתחם, שתי ההחלטות משנות את האומדן התזרימי של הפרויקט. עוד מדריכים בנושא ריכזנו במרכז המדריכים של המשרד.

מקורות

• ועדת ערר מחוזית לפיצויים ולהיטל השבחה, מחוז מרכז, עררים לו/0526/8046, לו/0526/8060 ולו/0826/8085, שוורץ ואחרים נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לוד. יושבת ראש: עו״ד מאיה אשכנזי. חברות הוועדה: גב׳ נאוה סירקיס, שמאית מקרקעין, וגב׳ שפרה פרנקל, נציגת לשכת התכנון המחוזית. מועד הדיון: 1.9.2026. ההחלטה ניתנה פה אחד ביום 7.9.2026.
• ועדת ערר מחוזית לפיצויים ולהיטל השבחה, מחוז מרכז, ערר לו/0525/8031, יומנטרה בניה ויזום בע״מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לוד. יושבת ראש: עו״ד מאיה אשכנזי. חברות הוועדה: גב׳ נאוה סירקיס, שמאית מקרקעין, וגב׳ אביטל דדון, נציגת לשכת התכנון המחוזית. מועד הדיון: 19.8.2025. ההחלטה ניתנה פה אחד ביום 7.9.2026.
• חוק התכנון והבניה, התשכ״ה-1965, התוספת השלישית, סעיפים 3, 3א ו-19(ב).
• חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ״ב-2021, סעיף 36, שבמסגרתו נחקק תיקון 133 לחוק התכנון והבניה. דברי ההסבר: הצעות חוק הממשלה 1443 מיום 31.8.2021, עמודים 874 עד 876.
• בג״ץ 5989/22 ע.ט. החברה להתחדשות עירונית לישראל (הגיבורים) בע״מ נגד שר הבינוי והשיכון, פסק דין מיום 26.5.2024. הבקשה לדיון נוסף נדחתה בדנג״ץ 4742/24 מגדלי גיבורים מא בע״מ נגד שרת הפנים ביום 21.10.2024.
• החלטת עיריית לוד לפי סעיף 3א(ב) לתוספת השלישית מיום 13.4.2022, שפורסמה ברשומות ביום 16.5.2022, ותיקון טעות שפורסם ביום 9.11.2023.

עודכן: 10.9.2026. שתי ההחלטות נקראו במלואן לצורך העדכון. האמור הוא מידע מקצועי כללי ואינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לבדיקה פרטנית של השומה, של החלטת הרשות המקומית ושל נסיבות התכנית.

בדירה שהתקבלה בירושה השאלה הראשונה אינה שיעור ההיטל אלא מתי בכלל נוצר המימוש, ואיך מתחלק החיוב בין כמה יורשים. הפירוט בהיטל השבחה על דירה שהתקבלה בירושה.

עו''ד נאור גלברג

עורך דין ושמאי המקרקעין נאור גלברג, הינו בעל תואר ראשון B.LL במשפטים בהצטיינות, ובוגר התכנית ללימודי שמאות מקרקעין מאונ' אריאל. עו"ד נאור גלברג מחזיק בניסיון של למעלה מעשור בתחום הנדל"ן, במהלכן ליווה למעלה מ-1000 עסקאות נדל"ן, בהן זכה ללוות מאות עסקאות נדל"ן, לרבות עסקאות מכר של דירות יד שנייה ודירות מקבלן, זאת לצד ליווי וייצוג בפרויקטים של תמ"א 38 ופינוי בינוי, עסקאות קומבינציה, ליווי תב"עות וייצוג מול ועדת תכנון, מיסוי מקרקעין קבוצות רכישה ועוד. עו"ד נאור גלברג משמש כחבר בוועדת קניין, בוועדת התחדשות עירונית ובוועדות מיסוי מקרקעין של לשכת עורכי הדין.

חבר פורום קניין ומקרקעין לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת התחדשות עירונית לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת מיסוי מקרקעין לשכת עורכי הדין.

מנהל פורומים אינטרנטיים בדיני מקרקעין ותמ"א 38 ומרצה בנושאי נדל"ן.