פטור מהיטל השבחה על ממ״ד: המחוזי קבע שהוא אינו חל על חלק הקרקע שנמכר ליזם בקומבינציה

עדכון מקצועי | משרד עורך דין נאור גלברג - מקרקעין, מיסוי והתחדשות עירונית

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, קבע ביום 29.9.2026 כי הפטור מהיטל השבחה על שטחי ממ״ד חל רק כאשר מימוש הזכויות נעשה בדרך של היתר בנייה, ואינו חל כאשר המימוש נעשה בדרך של מכר. בעסקת קומבינציה התוצאה מתפצלת: חלק המקרקעין שנותר בידי הבעלים זוכה לפטור, וחלק המקרקעין שנמכר ליזם חייב בהיטל גם על רכיב הממ״דים. הערעור התקבל והחלטת ועדת הערר בוטלה על שני נימוקיה.

הפסיקה הזו נוגעת לכל בעל קרקע ששוקל עסקת קומבינציה, ולכל מי שחתם על אחת כזו בשנים האחרונות בהסתמך על החלטות ועדות הערר שהרחיבו את הפטור. בשנתיים שקדמו לפסק הדין קבעו ועדות ערר בכמה מחוזות שעסקה שכורכת בתוכה את הבנייה בפועל נחשבת מימוש בדרך של בנייה, ולכן הפטור חל גם על חלק היזם. פסק הדין עוצר את המגמה ומחזיר את קו הגבול למקומו הקודם.

פרטי ההליך

מאיפה הפטור הזה בא

הפטור נולד בתיקון מספר 79 לחוק התכנון והבניה, התשס״ז-2007, שפורסם בספר החוקים 2105 ביום 26.7.2007. התיקון בא לתמרץ בניית מרחבים מוגנים לאחר מלחמת לבנון השנייה, והוא קבע שלושה דברים הכרוכים זה בזה: תוספת שטחי שירות לשם בניית מרחב מוגן לא תיחשב סטייה מתכנית, לפי סעיף 151(ג)(1) לחוק; רשות הרישוי תכריע בבקשה להיתר לממ״ד בפרק זמן מקוצר; והשבחה בשל בניית מרחב מוגן, בשטח שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי״א-1951, תהיה פטורה מהיטל השבחה.

קו הגבול בין דרכי המימוש נקבע עוד בשנת 2012, בהחלטת ועדת הערר בירושלים בעניין חשדר, ערר 417/11, בראשות יו״ר הוועדה עו״ד גלעד הס. שם נקבע, על בסיס לשון תיקון 79 ותכליתו, שהפטור חל במימוש בדרך של היתר בנייה ואינו חל במימוש בדרך של מכר. ההבחנה הזו החזיקה שנים, ובית המשפט העליון חיזק את הפרשנות הלשונית של אותה הוראת פטור בעניין סלונימסקי, בר״מ 6938/18, ובעניין פז קבלנים, בר״מ 6874/21.

בשנתיים האחרונות ועדות הערר התחילו לזוז. בכמה החלטות נקבע שכאשר הסכם המכר כורך בתוכו את הבנייה בפועל, למשל מכר על הנייר שמותנה בקבלת היתר, או עסקת קומבינציה, יש לראות את המימוש כמימוש בדרך של בנייה ולהחיל את הפטור. בפסק הדין מופיעה רשימה של החלטות כאלה, ובהן ערר 8011-02-26 בעניין רעננה, ערר 8045-05-25 בעניין רחובות וערר 8049-08-25 בעניין פתח תקווה. זו המגמה שפסק הדין הזה קוטע.

שני הנימוקים שבוטלו

ועדת הערר דחתה את הערר של הוועדה המקומית על בסיס שני נימוקים חלופיים, ובית המשפט דחה את שניהם.

הנימוק הראשון: זכויות לממ״ד אינן השבחה כלל. ועדת הערר סברה, ביוזמתה ולא על פי טענת הצדדים, שמקור הזכויות לבניית ממ״ד הוא הוראת החוק עצמה ולא התכנית. מכאן שנקטע הקשר הסיבתי בין פעולת התכנון ובין עליית השווי, ואין השבחה מלכתחילה. משמעות הקביעה הזו רחבה מאוד, שכן לפיה שטחי שירות שמהם ייבנו ממ״דים לא יחויבו לעולם בהיטל השבחה, בכל דרך מימוש.

בית המשפט דחה את הנימוק הזה. סעיף 151(ג)(1) מדבר על תוספת שטחי שירות, כלומר תוספת מעל הזכויות שהתכנית מעניקה. כאשר שטחי השירות לממ״ד מצויים ממילא בגוף התכנית, הסעיף אינו נדרש ואינו ממומש, ומדובר בהשבחה שמקורה באישור התכנית. בית המשפט הוסיף שהסעיף מצא את מקומו בפרק ה' לחוק, העוסק ברישוי, ולא בפרקים שעוסקים בתכניות עצמן, ומכאן שאין מדובר במקור זכויות חלופי לתכנית אלא בהוראה שמגמישה את גבולותיה.

לצד זה הובא טעם מבני פשוט: אם זכויות לממ״ד לעולם אינן השבחה, לא היה טעם שהמחוקק יטרח לקבוע עבורן פטור מיוחד מהיטל השבחה באותו תיקון עצמו. שתי ההוראות, תוספת שטחי השירות והפטור, נולדו יחד בתיקון 79 וכרוכות זו בזו.

הנימוק השני: הפטור חל גם על קומבינציה. כאן הציעה ועדת הערר להחליף את החלוקה הבינארית בין היתר ובין מכר ברצף של מצבים. בקצה האחד מימוש בהיתר, שעליו חל הפטור; בקצה השני מכר רגיל, החייב בהיטל; ובתווך עסקאות שייבחנו לגופן, לפי מידת ההידוק של הקשר בין המכר ובין הבנייה.

בית המשפט דחה גם את זה, בשני מסלולים. בלשון החוק, סעיף 19(ב)(9)(א) פוטר השבחה בשל בניית מרחב מוגן, ואין בנייה אלא על פי היתר. ההשוואה הפנימית בתוך אותו סעיף חידדה את התמונה: תיקון 149 משנת 2023, שבא בעקבות מלחמת חרבות ברזל, הוסיף את סעיף 19(ב)(9)(ב), שפוטר השבחה בשל תכנית שמטרתה העיקרית היא קביעת הוראות לבניית מרחב מוגן, והוא נוסח במפורש ללא תלות בדרך המימוש. דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון 149 אומרים את ההבדל בפירוש:

בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק נקבע פטור מהיטל השבחה להקמת מרחב מוגן או להקמת חדר עם שיפורי מיגון, אך הפטור כאמור נקבע רק במימוש בדרך של היתר בנייה (או הקמת מרחב מוגן בפטור מהיתר בנייה) ולא במימוש בדרך של מכר.

הצעות חוק הממשלה 1681, 20.11.2023, דברי ההסבר לתיקון 149

בתכלית, בית המשפט קבע שתיקון 79 לא נועד לעודד מסחר במקרקעין ולא לפתור את מצוקת הדיור, אלא למגן אוכלוסייה שגרה בבניינים ותיקים שנבנו לפני 1992, המועד שבו נכנסה לתוקף חובת בניית המרחבים המוגנים. בבנייה חדשה, שבה בניית ממ״ד היא ממילא חובה ואי אפשר לבנות יחידת דיור בלעדיו, משקל התמריץ פוחת ואין הצדקה להרחיב את הפטור מעבר למידותיו.

נימוק שלישי שבית המשפט נתן לו משקל הוא הוודאות. ההבחנה בין היתר ובין מכר ותיקה ומבוססת מאז עניין חשדר, השוק התנהל לאורה שנים, וסטייה ממנה תציף את ועדות הערר במקרי ביניים ותעודד, בלשון פסק הדין, תעשייה של תנאים מתלים יצירתיים שתכליתם לחמוק מתשלום ההיטל.

המבחן שנקבע: מהו המימוש הראשון שלאחר אישור התכנית

בית המשפט ניסח מבחן אחד, פשוט ליישום, והוא חל בנפרד על כל חלק מהמקרקעין. השאלה אינה אם הבנייה תצא אל הפועל בסופו של דבר, ואינה כמה הדוק הקשר בין המכר ובין הבנייה. השאלה היא מהי פעולת המימוש הראשונה שנעשתה באותו חלק מהמקרקעין לאחר אישור התכנית המשביחה.

בית המשפט דחה את הטענה שהחלוקה בין דירות הבעלים ובין דירות היזם היא שרירותית. מערכת מיסוי המקרקעין מבחינה בין שני חלקי המקרקעין בעסקת קומבינציה כדבר שבשגרה, וההבחנה לעניין הפטור אינה סבוכה יותר מכך.

על אילו עסקאות זה חל, ועל אילו לא

שורת פינוי בינוי נשענת על עמ״נ 35758-09-25 בעניין בקר ובובליל, שבו עמד בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, כבוד השופט אילן צור, ביום 4.5.2026, על אותו מפתח בדיוק: זיהוי מועד המימוש הראשון שלאחר אישור התכנית המשביחה. פסק הדין בענייננו מאמץ את הגישה הזו. מי שעוסק בהסכם פינוי בינוי צריך לבדוק את סדר הפעולות ולא רק את תוכן ההסכם.

מה פסק הדין לא קובע

שתי הסתייגויות שחשוב לשים עליהן את האצבע, כדי לא למתוח את ההלכה מעבר למה שנאמר בה.

ראשית, הפטור החדש שנוסף בתיקון 149, סעיף 19(ב)(9)(ב) לתוספת השלישית, אינו נוגע לכאן ולא נפגע. הוא חל על השבחה בשל תכנית שמטרתה העיקרית היא קביעת הוראות לבניית מרחב מוגן, והוא מנוסח ללא תלות בדרך המימוש. הפסיקה הזו עוסקת בסעיף קטן (א) בלבד.

שנית, זהו פסק דין של בית משפט מחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, ולא של בית המשפט העליון. ניתן לבקש רשות ערעור, ועד שתינתן הכרעה בעליון, אם תינתן, התמונה יכולה להשתנות. למועד פרסום העדכון הזה לא אותר פרסום על בקשת רשות ערעור שהוגשה בפועל.

נקודה שלישית שאינה הסתייגות אלא חידוד: בית המשפט לא קבע שרכיב הממ״ד בחלק הנמכר חייב בשיעור מסוים. הוא קבע שהחיוב חל. גובהו נקבע בשומה, לפי השווי שמייחס השמאי לאותן זכויות, וזו בדיוק הנקודה שבה שומה אחרת מטעם בעל הנכס ופנייה לשמאי מכריע יכולות לשנות את התוצאה הכספית.

לצד פסק הדין הזה יש להכיר את החלטת בית המשפט העליון מיום 7.10.2026 בעניין כיכר המדינה, בר״ם 43362-04-26, שעסקה באותם פטורים מזווית אחרת. שם נדחתה בקשת רשות ערעור על קביעה ששטחי שירות שנוספו בתוכנית נועדו לטיוב התכנון ולא לממ״דים או לנגישות, ולכן אין לגביהם פטור. פירטתי אותה בהחלטת העליון על שטחי שירות והפטור לממ״ד.

מה לבדוק בעסקת קומבינציה לאור הפסיקה

• מה המועד שבו נכנסה התכנית המשביחה לתוקף, ומה המועד שבו נכרת הסכם הקומבינציה. סדר שני המועדים הוא שקובע את התוצאה, ולא תוכן ההסכם.
• האם השומה או השומה המכרעת בתיק ייחסה פטור מלא לשטחי הממ״דים בכל הפרויקט. אם כן, יש כאן פער מול הדין כפי שנפסק עכשיו.
• איך ההסכם מגדיר את יחידות הבעלים ואת יחידות היזם. בפסק הדין ההבחנה הזו הופיעה במפורש בסעיף ההגדרות של ההסכם, וזה מה שאיפשר את ההפרדה.
• מי נושא בהיטל ההשבחה לפי ההסכם. בעסקאות קומבינציה רבות ההיטל מוטל חוזית על היזם, ואז התוצאה הכספית של הפסיקה נופלת עליו ולא על הבעלים. בעסקאות אחרות ההפך.
• האם קיים בהסכם מנגנון שמסדיר שינוי בדין או בפסיקה לאחר החתימה. בהיעדר מנגנון כזה, שינוי כמו זה מגיע לשולחן בלי כלי חוזי לטפל בו.
• מה גובה השווי שהשמאי מייחס לזכויות הממ״ד בחלק הנמכר. זהו הרכיב שעליו מתנהל הוויכוח הכספי מכאן והלאה.
• לוח המועדים להשגה ולערר על דרישת ההיטל. הוא קצר, והוא נמנה ממועד מסירת הדרישה.

מי שנמצא לפני חתימה על עסקת קומבינציה צריך להכניס את רכיב הממ״דים לתוך תחשיב ההיטל מראש, ולא להסתמך על שומה שייחסה לו פטור. בפרויקט של 70 יחידות דיור, כמו זה שנדון בפסק הדין, מדובר ברכיב שמשפיע על כדאיות העסקה ועל חלוקת התמורה בין הצדדים. הרקע המלא של ההיטל, אופן החישוב והפטורים מופיע במדריך היטל ההשבחה, מבנה העסקה עצמה בעסקת קומבינציה, ולוח המועדים להשגה בצ׳קליסט בדיקת דרישת היטל השבחה.

שתי נקודות משיקות ששווה להכיר. הראשונה, שאלת מועד המכירה בקומבינציה נטו נדונה בעמדת רשות המסים ומוסברת בעמדת רשות המסים בעניין יום המכירה בקומבינציה נטו. השנייה, בהתחדשות עירונית נקבע שיעור מופחת של ההיטל, ומה שנכלל בו הוכרע בוועדת הערר כמוסבר בהיטל השבחה בפינוי בינוי. בשני המקרים מדובר באותו היטל ובאותה תוספת שלישית, אבל בשאלות אחרות לגמרי.

מקורות

• עמ״נ 864-02-26 ועדה מקומית לתכנון ראשון לציון נגד ישעיהו זילונקה ואחרים, בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, כבוד השופט מוטי פירר, 29.9.2026
• החלטת ועדת הערר המחוזית לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז מרכז, תיק רל/8001/0125, 3.12.2025
• חוק התכנון והבניה, התשכ״ה-1965: סעיף 1 לתוספת השלישית, הגדרת השבחה; סעיף 3 לתוספת השלישית, שיעור ההיטל; סעיף 19(ב)(9)(א) ו-19(ב)(9)(ב) לתוספת השלישית, הוראות הפטור; סעיף 151(ג)(1), תוספת שטחי שירות שאינה סטייה מתכנית
• חוק התכנון והבניה (תיקון מס׳ 79), התשס״ז-2007. ספר החוקים 2105, 26.7.2007, עמ׳ 412. דברי ההסבר בהצעות חוק הכנסת 151, 29.5.2007, עמ׳ 180
• תיקון מס׳ 149 לחוק התכנון והבניה, התשפ״ד-2023, שהוסיף את סעיף 19(ב)(9)(ב). דברי ההסבר בהצעות חוק הממשלה 1681, 20.11.2023
• חוק ההתגוננות האזרחית, התשי״א-1951, ותקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים) (תיקון), התשנ״ב-1992, קובץ התקנות 5425, 3.3.1992, עמ׳ 832
• ערר (ירושלים) 417/11 חשדר מגדלי שליטה בע״מ נגד ועדה מקומית לתכנון ובניה ירושלים, 2012
• בר״מ 6938/18 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נגד אמנון סלונימסקי ואחרים, 2018
• בר״מ 6874/21 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נגד פז קבלנים יזמות ובניה בע״מ, 2022
• בר״מ 2041/21 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נגד שושנה מדמוני, 22.1.2026
• עמ״נ (תל אביב) 35758-09-25 הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת ים נגד בקר ב.י. חברה לבניין בע״מ ואחרים, כבוד השופט אילן צור, 4.5.2026

עודכן ביום 4.10.2026. האמור הוא סקירה מקצועית של פסק דין ואינו תחליף לייעוץ משפטי פרטני. תחולת הפטור בעסקה קונקרטית נקבעת לפי מועד אישור התכנית המשביחה, מועד העסקה, סדר הפעולות ולשון ההסכם, וכן לפי התפתחויות מאוחרות בפסיקה.

עו''ד נאור גלברג

עורך דין ושמאי המקרקעין נאור גלברג, הינו בעל תואר ראשון B.LL במשפטים בהצטיינות, ובוגר התכנית ללימודי שמאות מקרקעין מאונ' אריאל. עו"ד נאור גלברג מחזיק בניסיון של למעלה מעשור בתחום הנדל"ן, במהלכן ליווה למעלה מ-1000 עסקאות נדל"ן, בהן זכה ללוות מאות עסקאות נדל"ן, לרבות עסקאות מכר של דירות יד שנייה ודירות מקבלן, זאת לצד ליווי וייצוג בפרויקטים של תמ"א 38 ופינוי בינוי, עסקאות קומבינציה, ליווי תב"עות וייצוג מול ועדת תכנון, מיסוי מקרקעין קבוצות רכישה ועוד. עו"ד נאור גלברג משמש כחבר בוועדת קניין, בוועדת התחדשות עירונית ובוועדות מיסוי מקרקעין של לשכת עורכי הדין.

חבר פורום קניין ומקרקעין לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת התחדשות עירונית לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת מיסוי מקרקעין לשכת עורכי הדין.

מנהל פורומים אינטרנטיים בדיני מקרקעין ותמ"א 38 ומרצה בנושאי נדל"ן.