היטל השבחה בפינוי בינוי: ועדת הערר אימצה את חלופת הפטור לממ״דים ובדקה את השומה מול תקן 21

עדכון מקצועי | משרד עורך דין נאור גלברג - מקרקעין, מיסוי והתחדשות עירונית

ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז מרכז הכריעה ביום 5.10.2026, פה אחד, כי בסיס החישוב של היטל ההשבחה במתחם הפינוי בינוי נורדאו מקס בנתניה הוא חלופת השומה שבה שטחי המרחבים המוגנים מוחרגים מההשבחה. ההשבחה המצרפית בשש החלקות יורדת בכך מ-40,214,476 ש״ח ל-20,900,650 ש״ח, וההיטל הנגזר ממנה מכ-20.1 מיליון ש״ח לכ-10.45 מיליון ש״ח. שומות הוועדה המקומית העמידו את ההשבחה במקור על 187,559,939 ש״ח, ובהליך הערר צמצמה הוועדה את עמדתה ל-83,166,457 ש״ח.

הנימוק שהוביל לתוצאה אינו שמאי בלבד. הבדיקה הכלכלית שנערכה לתוכנית לפי תקן 21 אמדה את היטל ההשבחה ב-9 מיליון ש״ח. ועדת הערר קבעה שפער של סדרי גודל בין האומדן הזה לבין השומה המאוחרת מחייב הסבר מקצועי משכנע, ושבהיעדר הסבר כזה הפער עצמו מטיל ספק בסבירות השומה ומחייב להשלים את הבירור לפני אימוצה. לבדיקה הכלכלית, שנתפסה עד כה כמסמך של ההליך התכנוני, יש אם כן תפקיד של בקרה על החיוב.

ההחלטה נוגעת לשלוש קבוצות. בעלי דירות במתחמי פינוי בינוי שקיבלו דרישת היטל גבוהה בהרבה מהאומדן שהוצג בבדיקה הכלכלית של התוכנית. יזמים שנשאו חוזית בהיטל והכניסו למודל הכלכלי את האומדן ולא את הדרישה. ורשויות מקומיות שמוציאות שומות שאינן מתיישבות עם התחשיב שעל בסיסו אושרה התוכנית.

פרטי ההליך

סולם הסכומים באותו מתחם

חמש הערכות שונות של אותה השבחה, באותה תוכנית ובאותן שש חלקות. שיעור ההיטל הוא מחצית ההשבחה, לפי סעיף 3 לתוספת השלישית, ולכן כל שורה כאן נגזרת מקודמתה ביחס קבוע. הפער בין הקצה העליון לקצה התחתון הוא פי תשעה.

הכלל הראשון: פער מול תקן 21 מחייב הסבר

תקן 21 נועד לבחון את הכדאיות הכלכלית של תוכנית פינוי בינוי, ובמסגרתו נאמדים גם רכיבי העלות של המיזם, היטל ההשבחה בכללם. הדו״ח במקרה הזה נערך ביום 19.9.2021, כלומר לפי תקן 21 בנוסחו משנת 2012, לפני שתקן 21.1 נכנס לתוקף ביום 13.6.2022. הרווח היזמי שהוערך בו עמד על 17%, ואומדן ההיטל עמד על 9 מיליון ש״ח.

ועדת הערר הפנתה לערר 8024-02-26, עניין גינאדי, מיום 20.8.2026, שבו נקבע שפער של ממש בין שומת היטל ההשבחה לבין התחשיב הכלכלי אינו עניין של מה בכך, ושיש ליתן את הדעת למקורו. ההחלטה בענייננו מפרטת את הכלל בחמישה צעדים.

• כאשר הוצג למוסד התכנון תחשיב לפי תקן 21 המתייחס לאותה תוכנית וכולל נתונים רלוונטיים לשווי הזכויות הנישומות, יש ליתן לו משקל בבחינת התשתית השמאית לחיוב, לפי מידת מהימנותו.
• האומדן שבתחשיב אינו קובע את החיוב ואינו חסין מתיקון. הוא אינו מחייב את הרשות המקומית.
• כאשר קיים פער מהותי בין האומדן לבין השומה, יש להסביר את מקורותיו. ככל שהפער גדול יותר, כך נדרשת הנמקה מפורטת יותר.
• פער מהותי שנותר בלתי מוסבר אינו מוכיח שהאומדן הוא הנכון. הוא עשוי ללמד שהשומה מייחסת לזכויות תוספת ערך בלי להביא בחשבון במידה מספקת את העלויות ההכרחיות למימושן, ולכן אינה משקפת התעשרות שנבעה מהפעולה התכנונית.
• אם הפער הוסבר ונמצא שמקורו בהבדלים רלוונטיים ומבוססים, ניתן לאמץ את תוצאת השומה גם כשהיא רחוקה מהאומדן.

החלת הכלל במתחם נורדאו מקס נעשתה באריתמטיקה גלויה. בין מועד הדו״ח הכלכלי לבין תחילת התוכנית חלפה שנה אחת. אפילו בהנחה של עלייה נומינלית של 8% במחירי הדירות באותה שנה, בדיקת סבירות מעלה שההיטל הצפוי היה עומד על כ-12.8 מיליון ש״ח. התוצאה שבחלופת הפטור, כ-10.45 מיליון ש״ח, מתיישבת עם סדר הגודל הזה. התוצאה שלה טענה הוועדה המקומית, 41.58 מיליון ש״ח, אינה מתיישבת עם שינוי שניתן היה לצפות לו בפרק זמן כזה, וההסבר לפער לא הונח.

הוועדה הדגישה שהבקרה פועלת לשני הכיוונים. תכליתה אינה להבטיח רווחיות ליזם, אינה להבטיח הכנסה לרשות המקומית, ואינה להגיע לתוצאה מספרית שנקבעה מראש, אלא לקבוע את החיוב הנכון בהתאם להתעשרות שאירעה בפועל. הרקע המלא של ההיטל, אופן החישוב והפטורים מופיע במדריך היטל ההשבחה, ומה שתקן 21.1 מחייב בבדיקה הכלכלית עצמה מפורט בחוות הדעת הכלכלית בפינוי בינוי.

הכלל השני: הפטור לממ״דים בפינוי בינוי לאחר הלכת בקר

סעיף 19(ב)(9)(א) לתוספת השלישית פוטר מהיטל השבחה השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן, בשטח שלא יעלה על השטח שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי״א-1951. עמדתן העקבית של ועדות הערר ושל בתי המשפט היא שתחולת הפטור מותנית בבניית ממ״ד בפועל.

בעמ״נ 35758-09-25, עניין בקר, קבע בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, ביום 4.5.2026, הבחנה לפי מועד: הסכם פינוי ובינוי שנכרת לפני תחילת התוכנית אינו מימוש בדרך של מכר, ולכן הפטור יכול לחול. הסכם שנכרת לאחר תחילתה עולה כדי מימוש בדרך של מכר, ואינו מקים זכאות לפטור. ההבחנה חוזקה בעמ״נ 864-02-26, עניין זילונקה, מיום 29.9.2026, בהקשר של עסקת קומבינציה מסוג מכר חלקי. פירטתי אותו בעדכון על הפטור לממ״ד בעסקת קומבינציה.

ועדת הערר אמרה במפורש שהיא חולקת על הגישה הזו ככל שהיא מיושמת על פינוי בינוי. לשיטתה מיזם פינוי ובינוי אינו בא לעולם באבחה אחת, הוא נרקם נדבך על גבי נדבך מהתקשרויות חוזיות דרך תכנון ורישוי ועד הריסה ובנייה, והסכמי המכר בו הם חוליה בשרשרת שתכליתה בנייה בפועל. בידוד חוליה אחת מהשרשרת, כך הוועדה, מייצר תמונה מדויקת בפרטיה ושגויה במכלולה. לעמדה דומה היא הפנתה לערר 8045-05-26 בעניין יהוד מונוסון מיום 22.9.2026. עם זאת היא קבעה שהלכת בקר מחייבת אותה, ושהכרעתה תיעשה בגדריה ובכפוף לה.

יישום ההלכה על המתחם הזה הוביל לאימוץ חלופת הפטור, מטעם עובדתי. ההתקשרויות עם בעלי הזכויות החלו בשנת 2019. לפי הנספח החברתי לתוכנית, בינואר 2021 עמד שיעור בעלי הזכויות שהתקשרו עם היזם על 75%, ובמועד כניסת התוכנית לתוקף, 23.9.2022, השיעור עלה על 80%. מכאן קבעה הוועדה שמרבית בעלי הזכויות זכאים לפטור לפי אמות המידה שבעניין בקר, ושיש לאמץ את התחשיב שנערך בהנחה שהפטור חל.

הקושי המעשי שהוועדה הצביעה עליו ראוי לתשומת לב של כל מי שמנהל תיק כזה. כדי ליישם את הלכת בקר נדרש לבודד, מתוך כלל זכויות הבנייה שהתוכנית הקנתה, את הנתח המיוחס להקמת מרחבים מוגנים, ואחר כך לפצל גם אותו לשניים: הזכויות שימומשו במרחב המוגן שבדירת התמורה, והזכויות שהועברו ליזם במסגרת העסקה. הסכמי המכר במתחם מגדירים בעיקרם את דירות התמורה, הם אינם מכמתים את זכויות הבנייה המועברות ואינם מייחדים מתוכן רכיב ממ״ד. אף אחד מהצדדים לא הציע מתודולוגיה שתתיר את הסבך. הסוגיה הוחזרה לשמאית המכריעה, בהוראה שהצדדים יגישו לה השלמת טיעון, ושאם לא יונחו לפניה נתונים מספקים תקבע את שיעור החבות על יסוד אומדן.

תמ״א 38 בשווי המצב התכנוני הקודם

סוגיה שלישית שהוחזרה לשמאית המכריעה היא השפעתה של תמ״א 38 על שווי המקרקעין במצב התכנוני הקודם, רכיב שלא קיבל בשומות המכריעות ביטוי. דמרי טענה שהדבר אינו מתיישב עם בר״ם 25226-04-25, הלכת לויתן, מיום 16.10.2025, שלפיה אין לנטרל את תרומת תמ״א 38 משווי המצב הקודם, ויש לבחון שמאית את השפעתה על ציפיות השוק ועל המחיר שהיה משולם בעסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון. פירטתי את ההלכה בהלכת לויתן והיטל ההשבחה.

ועדת הערר קיבלה את הטענה בעיקרה, ובצד זאת עמדה על הקושי בכימות ציפייה שמימושה אינו ודאי. היא הורתה לשמאית המכריעה לבחון מחדש את שווי המצב הקודם תוך מתן ביטוי להשפעת תמ״א 38, ככל שתמצא שהשפעה כזו אכן קיימת, ועל יסוד מסד נתונים שמאפשר להתחקות אחר הרכיב ולבקר באופן אפקטיבי את הנתונים וההנחות ודרך החישוב. לשתי דרכי הבחינה המקובלות היא הפנתה לערר 8004-01-25, עניין חברת לב העיר בלפור, מיום 1.2.2026. המשמעות הכספית פשוטה: שווי מצב קודם גבוה יותר מצמצם את ההפרש, ולכן ההשבחה עשויה לקטון עוד.

בנקודה אחת דחתה הוועדה את טענות הוועדה המקומית לגופן. מקדם הדחייה שקבעה השמאית המכריעה נקבע על יסוד מסד נתונים שגובש לאחר בחינה יסודית, שיעור ההסכמות הוא רכיב אחד מתוך מכלול גורמים המשפיעים על משך הדחייה, ולצדו יש להביא בחשבון את הזמן הנדרש להשלמת ההתקשרויות, להתמודדות עם סרבנים, להליכי הרישוי, לפינוי, להריסה, לביצוע, לשיווק ולמסירה. גם טעויות נקודתיות שנטענו במסד הנתונים הסתכמו בחודשים ספורים ולא הצדיקו שינוי בתוצאה.

מה ההחלטה אינה קובעת

ארבע הסתייגויות, כדי לא למתוח את ההחלטה מעבר למה שנאמר בה.

ראשית, זו אינה הכרעה סופית בגובה ההיטל. שלוש סוגיות הוחזרו לשמאית המכריעה: שיעור החבות בגין המרחבים המוגנים, השפעת תמ״א 38 על המצב הקודם, והטעם להכללת עסקת ההשוואה בגוש 7928 חלקה 22 במסד הנתונים, שהוועדה סימנה כחריגה והתירה לשמאית לנטרל אותה ולערוך את התחשיב מחדש. על השומות המכריעות המעודכנות קיימת זכות ערר כדין, ולכן המספר הסופי טרם נקבע.

שנית, זו החלטה של ועדת ערר ולא פסק דין. היא כפופה להלכת בקר ואמרה זאת במפורש. עמדתה העקרונית בדבר פינוי בינוי נרשמה כדעה שאינה משנה את ההלכה, ובית משפט מנהלי עשוי להגיע לתוצאה אחרת באותן נסיבות.

שלישית, הבדיקה מול תקן 21 אינה מכשיר שמשרת צד אחד, והוועדה הבהירה גם שאין בה כדי ללמד על עצם הזכאות לפטור. שאלת תחולת הפטור היא שאלה משפטית נפרדת שיש להכריע בה לפי הוראות הדין, ולא לפי מבחן סבירות מספרי.

רביעית, גב׳ נאוה סירקיס, נציגת הציבור בהרכב, הוסיפה חוות דעת קצרה. בערר 8049-08-25, עניין פרטיאלי, מיום 17.6.2026, היא סברה שאין תחולה לפטור בנסיבות אותו מקרה, וכאן, בשל שוני מהותי במאפייני המיזם, היא מצטרפת לעמדת יו״ר ההרכב. ההחלטה התקבלה פה אחד.

מה לבדוק בתיק קונקרטי

• מהו אומדן היטל ההשבחה שהופיע בבדיקה הכלכלית לפי תקן 21 שליוותה את התוכנית, ומה המועד שבו נערכה. זהו מסמך של ההליך התכנוני והוא ניתן לאיתור, וההחלטה הזו הופכת אותו לנתון רלוונטי לשומה.
• מה הפער בין האומדן לבין הדרישה שהתקבלה, ובאיזה פרק זמן הוא נוצר. פער גדול בפרק זמן קצר מחייב הנמקה מפורטת מצד הרשות.
• האם השומה או השומה המכרעת כוללת חלופת חישוב שבה שטחי המרחבים המוגנים מוחרגים. בתיק הזה ההפרש בין החלופות היה כמחצית ההשבחה.
• מועד תחילת התוכנית המשביחה מול מועד חתימת ההסכם של כל בעל זכויות. סדר שני המועדים הוא שקובע את הזכאות לפטור לפי הלכת בקר, והוא נבדק לכל בעל זכויות בנפרד ולא למתחם כולו.
• מה שיעור ההסכמות במועד הקובע, ומה מתעד אותו. הנספח החברתי לתוכנית הוא מקור ראשוני לכך, והוא זה ששימש כאן.
• האם ההסכם מכמת את זכויות הבנייה המועברות ליזם ומייחד מתוכן רכיב ממ״ד. בהיעדר כימות, שיעור החבות ייקבע באומדן, וזה מצב פחות טוב מבחינת הצד שנושא בהיטל.
• האם הבניין עומד בתנאי הסף למימוש זכויות מכוח תמ״א 38, ואם כן האם הדבר קיבל ביטוי בשווי המצב הקודם. אי מתן ביטוי לרכיב הזה מגדיל את ההשבחה.
• מי נושא בהיטל לפי ההסכם, ומה קורה לחלוקת התמורה אם החיוב משתנה. בעסקאות רבות ההיטל מוטל חוזית על היזם, ואז התוצאה הכספית נופלת עליו.
• לוח המועדים להשגה ולערר. הוא קצר ונמנה ממועד מסירת הדרישה, והוא מפורט בצ׳קליסט בדיקת דרישת היטל השבחה.

שתי נקודות משיקות ששווה להכיר. הראשונה, בהתחדשות עירונית נקבע שיעור מופחת של ההיטל, ומה שנכלל בו נדון בוועדת הערר כמוסבר בהיטל השבחה בפינוי בינוי ושטחי מסחר. השנייה, סגירת מסלול ההקלות הכמותיות ועיגון הזכויות בתוכניות משנים את נקודת המוצא של השומה, כמוסבר בסגירת ההקלות והיטל ההשבחה. מי שמנהל מול יזם מתחם פינוי בינוי ימצא את התמונה הכוללת בייצוג בפינוי בינוי.

מקורות

• החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז מרכז בעררים נת/8059-8064/0925 ונת/8069-8074/0925, י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע״מ ואחרים והוועדה המקומית לתכנון ובנייה נתניה, יו״ר עו״ד דביר סגלוביץ׳, 5.10.2026. נוסח ההחלטה המלא
• חוק התכנון והבניה, התשכ״ה-1965: סעיף 3 לתוספת השלישית, שיעור ההיטל. סעיף 19(ב)(9)(א) לתוספת השלישית, הפטור לבניית מרחב מוגן
• חוק ההתגוננות האזרחית, התשי״א-1951, שלפיו נקבע השטח שבגינו חל הפטור
• תקן 21 של מועצת שמאי המקרקעין, פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתוכנית פינוי בינוי, 2012, ותקן 21.1 שהחליפו ותחילתו ביום 13.6.2022
• עמ״נ (מינהליים תל אביב) 35758-09-25 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בת ים נגד בקר ב.י. חברה לבניין בע״מ, 4.5.2026
• עמ״נ (מינהליים מרכז) 864-02-26 ועדה מקומית לתכנון ראשון לציון נגד ישעיהו זילונקה, 29.9.2026
• בר״ם 25226-04-25 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נגד לויתן אדיב שמואל, 16.10.2025
• עמ״נ (מינהליים תל אביב) 18341-09-24 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו נגד נועה לב, 26.6.2025
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8024-02-26 א. גינאדי השקעות ובניה (1992) בע״מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה נתניה, 20.8.2026
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8004-01-25 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה נגד חברת לב העיר בלפור חפץ חיים פ״ת בע״מ, 1.2.2026
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8045-05-26 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה יהוד מונוסון נגד א.ג. אופק החזקות התחדשות עירונית בע״מ, 22.9.2026
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8049-08-25 פרטיאלי אבנר נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה, 17.6.2026
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8011-02-26 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נגד אדל אוה פאולה אני, 17.6.2026
• ערר (ועדות ערר תכנון ובנייה מרכז) 8045-05-25 פריצל עומר ואחרים נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה רחובות, 2.7.2026
• עמ״נ (תל אביב) 55750-12-21 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נגד טבצ׳ניק אבריל שרי, 18.1.2023

עודכן ביום 11.10.2026. האמור הוא סקירה מקצועית של החלטת ועדת ערר ואינו תחליף לייעוץ משפטי פרטני. תחולת הפטור בתיק קונקרטי נקבעת לפי מועד תחילת התוכנית המשביחה, מועד ההתקשרות של כל בעל זכויות, לשון ההסכם והנתונים שבמסד השומה, וכן לפי התפתחויות מאוחרות בפסיקה.

עו''ד נאור גלברג

עורך דין ושמאי המקרקעין נאור גלברג, הינו בעל תואר ראשון B.LL במשפטים בהצטיינות, ובוגר התכנית ללימודי שמאות מקרקעין מאונ' אריאל. עו"ד נאור גלברג מחזיק בניסיון של למעלה מעשור בתחום הנדל"ן, במהלכן ליווה למעלה מ-1000 עסקאות נדל"ן, בהן זכה ללוות מאות עסקאות נדל"ן, לרבות עסקאות מכר של דירות יד שנייה ודירות מקבלן, זאת לצד ליווי וייצוג בפרויקטים של תמ"א 38 ופינוי בינוי, עסקאות קומבינציה, ליווי תב"עות וייצוג מול ועדת תכנון, מיסוי מקרקעין קבוצות רכישה ועוד. עו"ד נאור גלברג משמש כחבר בוועדת קניין, בוועדת התחדשות עירונית ובוועדות מיסוי מקרקעין של לשכת עורכי הדין.

חבר פורום קניין ומקרקעין לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת התחדשות עירונית לשכת עורכי הדין.

חבר וועדת מיסוי מקרקעין לשכת עורכי הדין.

מנהל פורומים אינטרנטיים בדיני מקרקעין ותמ"א 38 ומרצה בנושאי נדל"ן.